Livret A : le décret scélérat
05 Décembre 2010 Par Laurent Mauduit
L'avenir du Livret A, le placement favori des Français, n'est pas encore tranché mais il s'annonce sous de sombres auspices : pour organiser son avenir à compter de la fin 2011, le ministère des finances vient en effet d'élaborer un projet de décret qui fait la part belle au lobby des banques privées, emmené par François Pérol, et qui fait peu de cas du logement social ou du financement des grandes infrastructures. Jusque dans la majorité, pourtant, et dans certains cercles du pouvoir, des voix s'élèvent pour que l'intérêt général soit mieux défendu face aux appétits privés, qui veulent faire main basse sur l'épargne populaire.
Pour comprendre les enjeux de la confrontation sourde mais violente qui va se mener dans les coulisses du pouvoir et des milieux d'affaires autour du Livret A, avant que François Fillon ne rende ses arbitrages et ne publie le décret dans les prochains mois sous sa forme définitive, il faut se souvenir du « big bang » qui s'est produit le 1er janvier 2009 (voir aussi notre article Logement social: le décret de tous les dangers).
Avant cette date, l'Etat disposait d'un formidable levier, par le biais du Livret A qui est le produit d'épargne fétiche des Français (il y a 50 millions de livrets), pour assumer deux missions d'intérêt général : d'abord la rémunération de l'épargne populaire, grâce à ce produit d'épargne réglementé, c'est-à-dire profitant d'un taux de rémunération avantageux ; ensuite le financement du logement social, les sommes collectées par le Livret A étant centralisées par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), afin de financer les emprunts en faveur du logement social. A cette dernière mission, Nicolas Sarkozy en a adjoint une autre depuis 2008 : les fonds d'épargne centralisés à la Caisse des dépôts servent aussi à financer des grandes infrastructures ou encore le plan en faveur de l'Université.
Deux grands réseaux, les Caisses d'épargne et La Poste (sans compter le Crédit mutuel pour le Livret bleu), bénéficiaient donc d'un monopole de distribution du Livret A dans le cadre de ces missions d'intérêt général. Et la CDC était elle-même actionnaire des Caisses d'épargne, à hauteur de 35%. De la sorte, les deux missions d'intérêt général étaient donc indissolublement liées, tout comme l'étaient les groupes chargés de les assumer.
Mais progressivement, des coups de boutoirs ont été donnés contre ce système très emblématique du modèle d'économie sociale à la française afin qu'il soit, si l'on peut dire, privatisé. D'abord, premier coup de boutoir, les dirigeants des Caisses d'épargne ont violé en 2006 le pacte d'actionnaires qui les liait à la CDC, pour faire alliance avec les Banques populaires et créer avec elles la célèbre banque d'investissement Natixis, si gravement mise à mal lors de la crise financière.
Dans cette entreprise, les dirigeants des Caisses d'épargne ont été fortement aidés par François Pérol, à l'époque associé gérant de la banque Rothschild et conseil pour ce projet des Banques populaires. En quelque sorte, tous les associés de l'aventure ont tourné le dos aux missions d'intérêt général et ont poussé leurs établissements respectifs vers les marchés anglo-saxons dans l'espoir de réaliser des gains mirobolants sur des placements hautement spéculatifs et hautement... risqués. On sait ce qu'il en est advenu : un sinistre financier historique (on retrouvera dans l'onglet «Prolonger» les très nombreux articles que nous avons consacrés à l'époque à cette affaire, ainsi que le rappel de la confrontation judiciaire qui a opposé Mediapart aux dirigeants des Caisses d'épargne, et que nous avons gagnée).
Puis, d'autres coups de boutoirs sont intervenus : lorgnant le formidable gâteau de l'épargne populaire qui lui échappe depuis des lustres, le lobby très puissant des banques a relancé une campagne pour que le Livret A soit banalisé, en clair pour que le monopole de distribution confié aux Caisses d'épargne et à La Poste soit remis en cause, et que toutes les banques privées puissent, elles aussi, distribuer ce produit. Histoire de capter la clientèle de quelque 50 millions de Français qui disposent d'un Livret A et de mettre la main sur un formidable pactole.
Au lendemain de la victoire de Nicolas Sarkozy, quand cette campagne très intéressée a redoublé d'intensité, beaucoup de voix se sont élevées pour pointer les dangers d'un tel projet. D'abord, la France n'avait aucune obligation d'obtempérer – en tout cas si vite – aux souhaits de Bruxelles, qui poussait en ce sens. Ensuite, il semblait malheureusement assez prévisible que la banalisation du Livret A conduise à terme à la remise en cause des deux missions d'intérêt général, que tout particulièrement l'argent ainsi collecté soit de moins en moins centralisé à la CDC, et que du même coup les financements au profit du logement social se tarissent progressivement.
Pourtant, à l'époque, le gouvernement a fait la sourde oreille à ces critiques. De l'Elysée, où il venait d'accéder, François Pérol a ainsi été l'un des principaux architectes de cette réforme de la banalisation, qui n'est en fait rien d'autre qu'un formidable cadeau fait aux banques privées au détriment du logement social et des infrastructures publiques. Quand la réforme a commencé à prendre corps, mille fois le gouvernement a répété qu'on lui faisait un mauvais procès et que les financements au profit du logement social ne diminueraient pas. Et de la parole aux actes ! Faisant valoir à l'automne 2008 que les sommes collectées sur le Livret A et le Livret de développement durable (LDD) étaient à 70% centralisées à la Caisses des dépôts, tous les ministres, en chœur, ont répété qu'une fois la réforme mise en œuvre, ce taux de 70% serait toujours préservé. En clair, pas un centime ne devait être détourné du logement social et de la politique de la ville.
On trouve ainsi mention de cette promesse d'un taux de centralisation à la CDC à hauteur de 70% des sommes collectées dans une cascade de discours. Croix de bois, croix de fer ! Cela ne changera jamais... Pour ne parler que d'elle, la ministre des finances, Christine Lagarde, s'y engage, par exemple, à de nombreuses reprises, comme en témoigne cet échange, lors des questions d'actualité à l'Assemblée nationale, entre elle et le député socialiste Jean-Pierre Balligand, le 19 novembre 2008, que l'on peut consulter ci-dessous :
Pour agrandir le document, cliquer sur "Fullscreen"
L'engagement de pérenniser ce taux de centralisation de 70% est donc gravé dans le marbre. Puisque c'est une promesse solennelle qui engage l'Etat, pourquoi en douter ? Pourtant, ensuite, les choses ne vont pas se passer comme le gouvernement l'avait promis. Pour dire vrai, pas du tout : tout va même se passer à l'inverse. Et conformément à ce que l'on pouvait craindre depuis le début de toute cette manigance. En clair, le travail de sape contre le Livret A et le logement social va se poursuivre. Insidieusement...
D'abord la loi qui organise la réforme du Livret A ne mentionne pas explicitement ce taux de centralisation de 70%, qui est pourtant décisif pour l'avenir du logement social. C'est très précisément décrit dans le rapport public de la Cour des comptes, publié en février 2010, qui consacre au Livret A et aux sommes collectées grâce à lui, appelées les fonds d'épargne, un chapitre entier, que l'on peut consulter ci-dessous :
Pour agrandir le document, cliquer sur "Fullscreen"
Ce chapitre du rapport de la Cour des comptes, que l'on peut aussi consulter sur le site Internet de l'institution, explique en effet très précisément les nouvelles règles de centralisation des fonds. Ces règles (expliquées page 353) prévoient deux phases : une période transitoire de 2009 à 2011, puis des règles du jeu définitives à partir du début de 2012.
Durant la première phase, la règle est la suivante: « La loi de modernisation de l'économie dispose qu'une “quote-part du total des dépôts collectés au titre du livret A et du livret de développement durable est centralisée par la Caisse des dépôts dans le fonds d'épargne”. Cette quote-part est au moins égale au montant des prêts consentis par la Caisse des dépôts pour le logement social et la politique de la ville, affecté d'un coefficient de 1,25. » En clair, nulle mention d'un taux de centralisation de 70% ! Il est juste instauré une sorte de taux plancher, prévoyant que la centralisation à la CDC des sommes collectées par le Livret A sera au moins égale à 125% des prêts consentis par la même CDC pour le logement social et la politique de la ville.
Cette règle est complétée par une autre, comme l'explique le même rapport de la Cour des comptes : « Pendant la phase 2009-2011, la centralisation est opérée sur la base d'un raisonnement en volume et chaque acteur (banques et fonds d'épargne) se voit garantir la préservation du niveau de liquidités dont il disposait à une date de référence. Quant à la sur-collecte globale constatée par rapport à la “photographie” de départ, elle est redistribuée entre toutes les banques, mais pas au fonds d'épargne auquel est attribué un plancher de dépôt de 160 milliards d'euros en 2009, majoré en 2010 et 2011 d'un “coefficient d'indexation”. Cette centralisation partielle laisse ainsi à disposition des banques des liquidités supplémentaires, qu'elles doivent employer au financement des besoins de trésorerie et d'investissement des petites entreprises et des PME et au financement de travaux d'économies d'énergie dans les bâtiments anciens. »
Les graves dangers de la réforme sont donc ici clairement exposés. Plutôt que de s'engager sur ce taux de centralisation de 70%, pourtant promis par le gouvernement, la loi donne seulement un engagement de centralisation en valeur de 160 milliards d'euros. Et il est prévu que si la collecte sur le Livret A augmente, ce seront les banques privées qui en disposeront.
Ce que la loi organise, sans vraiment le dire, c'est donc le siphonnage des fonds d'épargne au profit des banques privées et au détriment du logement social. Il advient donc alors ce qui était dès l'origine prévisible : comme l'établit le tableau ci-dessous, le taux de centralisation au profit de la CDC commence aussitôt à baisser spectaculairement tout au long des années 2008 et 2009, pour finalement tomber à près de 63% en cette fin d'année 2010. Alors que la ministre des finances avait juré que cela n'adviendrait jamais..
L'histoire était écrite d'avance ! Le logement social a donc été très vite le grand perdant de la réforme...
Mais après cette période provisoire, il était donc d'emblée prévu que de nouvelles règles du jeu, définitives celles-là, interviendraient à compter de début de 2012. Ce sont donc ces nouvelles règles que contient ce projet de décret élaboré par le ministère des finances. Ce projet de décret doit faire l'objet de concertation avec toutes les parties concernées par ce dossier. En particulier, il devrait être soumis dans les prochaines semaines pour avis à la Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, avant que François Fillon, d'ici quelques mois, n'en arrête la mouture définitive.
Ce projet de décret, le voici :
Pour agrandir le document, cliquer sur "Fullscreen"
En même temps que ce projet de décret, le ministère des finances a publié une note explicative que voici :
Comme on peut le constater, ce projet de décret est proprement illisible. En fait, il institue une véritable usine à gaz. Pour simplifier, il prévoit en substance que le taux de centralisation de la collecte à la Caisse des dépôts sera figé autour de 65%.
Dans ce projet, les banques sont donc les grandes gagnantes du dispositif. Il est seulement prévu que si la collecte augmente de moins de 2% par an, un mécanisme de garantie équivalent à 2% sera apporté à la Caisse. Si la collecte varie entre 2% et 3% par an, rien ne devrait changer : le taux de centralisation resterait autour de 65%. Et si le taux de progression dépasse 3%, alors toute la sur-collecte profiterait... aux banques privées ! Du même coup, la centralisation à la CDC reculerait donc en deça du taux, pourtant déjà préoccupant, de 65%.
Comme on le voit, le mécanisme est passablement fumeux mais a été dessiné pour jouer à l'avantage des banques, et au détriment de la Caisse. Au passage, l'engagement solennel de Christine Lagarde de garantir le taux de 70% est passé aux oubliettes. Il faut lire l'article 4 de ce projet de décret pour le croire. Il affiche en effet toujours l'ambition de revenir à terme à ce taux de centralisation de 70%, mais il prévoit si ce n'est pas le cas des mesures dont on ne sait si elles ont été conçues pour être... comiques ou insultantes ! La seule mesure prévue, en effet, si l'engagement n'est pas tenu, c'est la confection... d'un rapport. « A partir du 1er mai 2017, si, pendant plus de 12 mois consécutifs, la quote-part mentionnée à l'article 1, est inférieure au taux de référence de 70%, alors un bilan du dispositif de centralisation de l'épargne réglementée et de financement du logement social est établi par le ministre chargé de l'économie. Ce bilan donne lieu à un rapport qui est rendu public dans les 6 mois », lit-on. On imagine sans peine que les banquiers à qui Bercy veut faire un aussi beau cadeau ont dû exploser de rire en prenant connaissance d'une aussi grave menace. Pour 2018, ils sont placés sous la gravissime menace... d'un rapport. Terrifiant!
Pour se convaincre de l'extrême nocivité que ce décret pourrait avoir, s'il était pris dans cette mouture-là, il suffit de poursuivre la lecture de ce rapport de la Cour des comptes. D'abord (à la page 357), il démontre méticuleusement que les besoins du logement social ne cessent de progresser : « Les prêts sur fonds d'épargne représentaient 93,5 milliards d'euros en 2005 et 104 milliards en 2008, soit une progression de plus de 11%. La relance de la construction de logements sociaux a conduit à accroître l'encours des prêts portés par le fonds d'épargne sur ce secteur. Celui-ci est ainsi passé de 84,3 milliards d'euros à 94 milliards en 2008. » Mécaniquement, le taux plancher de 125% prévu par la loi ne cesse donc d'augmenter.
Mais les besoins du logement social sont encore beaucoup plus considérables que cela, pour les années futures, et la Cour des comptes dresse à ce sujet une véritable alerte : il faut radicalement changer les règles du jeu sauf à laisser péricliter le logement social.
A l'appui de sa démonstration, la Cour des comptes produit ce graphique, que l'on peut consulter ci-dessous :
Et la Cour commente : « Selon les projections établies par le fonds d'épargne, l'encours total des prêts atteindrait ainsi 148 milliards d'euros dès la fin 2013, dont 133 milliards d'euros pour le logement et la politique de la ville et 15 milliards d'euros pour les “nouveaux emplois”. Ces éléments font craindre qu'à compter de 2012 ou 2013, le fonds soit confronté à un dangereux mécanisme de ciseaux entre les prêts en forte progression et les ressources à vue disponibles. »
CQFD ! Le financement du logement social, du fait du siphonnage opéré par les banques privées, est en grave danger car, dès 2013, si l'encours des prêts atteint 133 milliards, le taux plancher des 125% exigerait que la centralisation soit au moins de 166 milliards d'euros, soit... au-dessus des 160 milliards garantis. Et la Cour poursuit : « Le plafonnement de la centralisation du livret A et du livret de développement durable à 160 milliards d'euros dans le cadre de la loi de modernisation de l'économie constitue d'ores et déjà une contrainte jusqu'en 2012, qui laisse au fonds d'épargne une marge de manœuvre de seulement 10 milliards d'euros. Au-delà, l'équilibre dépendra du taux de centralisation qui sera arrêté à la fin de 2011. »
Concrètement, une remontée du taux de centralisation à 70% de la collecte est une urgence dans les prochaines années, si l'on veut que le financement du logement social ne soit pas remis en cause. Et beaucoup d'experts estiment que ce taux devrait tendre à terme vers les 76 ou 78%. Cela semble d'autant plus indispensable que les fonds d'épargne financent donc aussi, à la demande du chef de l'Etat, des très grands travaux (infrastructures, université...), qui portent parfois sur des emprunts allant jusqu'à 40 ans, et que les banques privées se refusent de porter. Au travers des fonds d'épargne, la Caisse des dépôts a donc une formidable manne pour jouer sa mission d'intérêt général : assurer les financements de long terme dont le pays a besoin, et dont les banques, le plus souvent focalisées sur des opérations de court terme, se désintéressent.
Qui financera ainsi la liaison TGV Lyon-Turin, le jour où le vrai coup d'envoi en sera donné ? Qui financera les projets du Grand-Paris ? Comme on le comprend, l'enjeu des fonds d'épargne est décisif pour le logement social, mais est encore bien plus lourd que cela. D'où les extrêmes dangers de ce projet de décret.
Les mesures visibles contenues dans ce projet risquent donc d'avoir des conséquences gravissimes. Mais il y a aussi le non-dit de ce décret. La première menace de ce type porte sur le plafond de dépôt autorité sur le Livret A. Actuellement, il est fixé à 15.300 euros (rémunérés à 1,75% depuis le 1er août dernier). Mais comme ce plafond de dépôt est inchangé depuis 1991, on peut légitimement penser qu'il sera un jour relevé. Et dans ce cas, la collecte complémentaire ira directement, encore et toujours, dans les caisses... des banques.
Un ultime danger, enfin, doit être mentionné. C'est Jean-Pierre Gasparotto, le très pertinent responsable CGT de la Caisse des dépôts et consignations, qui le pointe dans un communiqué de son organisation (que l'on peut télécharger ici dans sa version intégrale) : « Quant à la Commission européenne, si elle a bien exigé du gouvernement français, en 2007, l'ouverture de la distribution du livret A à tous les établissements de crédit, elle n'a pas remis en cause le principe de centralisation à la Caisse des dépôts et a même confirmé que ce système de financement du logement social constituait un service d'intérêt économique général (SIEG). Ainsi aux yeux de la Commission européenne, la remise en cause tant de la centralisation intégrale du livret A que de son emploi principal dans le financement du logement social constituerait immanquablement un détournement de ce SIEG. » En clair, à trop faire le jeu des banques, le ministère des finances prend le risque de faire imploser tout le système, qui ne serait alors plus conforme aux règles européennes.
Pour arracher un projet de décret à ce point favorable, le lobby des banques n'a pas ménagé sa peine. Ancien secrétaire général adjoint de l'Elysée, et actuel patron de BPCE, François Pérol, qui est aussi le président de la Fédération bancaire française, a ainsi couru ces dernières semaines micros et caméra pour dire avec morgue tout le mal qu'il pense de la Caisses des dépôts et consignations et des missions d'intérêt général dont elle a la charge. Participant à un colloque au ministère des finances, le 15 novembre, il a ainsi osé, selon le magazine Challenges (daté du 18 novembre, page 106), critiquer la centralisation des fonds d'épargne par la Caisse, « même si cela s'avère utile pour occuper ses équipes ». Invraisemblable mépris d'un ancien collaborateur du chef de l'Etat, qui, au mépris du code pénal, passe dans le privé, et ensuite tourne en dérision les hauts fonctionnaires qui continuent de s'occuper de la chose publique...
Mais il n'y a pas eu que le mépris. L'ancien bras droit de Nicolas Sarkozy a aussi multiplié les contre-vérités, faisant croire que l'argent remis aux banques servait à financer l'économie. Présentant les résultats financiers de BPCE, le 9 novembre, il a ainsi fait de longues digressions, dont la presse s'est fait l'écho (voir par exemple ici). «Je suis de ceux qui pensent que le bon choix économique de long terme, c'est celui du financement des entreprises et donc d'un taux de centralisation qui permette le financement du logement social, mais pas plus», s'est-il exclamé. Précisant sa pensée, l'ancien conseiller de Nicolas Sarkozy s'est dit favorable à un taux de centralisation «le plus bas possible », jugeant qu'«il n'y a aucune utilité à permettre (à la CDC) de faire plus».
Une véritable déclaration de guerre, donc. Sur BFM, le 3 décembre (on peut l'écouter ici), il a accueilli le projet de décret avec dédain, faisant valoir que le taux de 65% permettait de financer « très largement, très largement » le logement social. « C'est une erreur de ne pas laisser aux banques la disposition d'une partie des dépôts qu'elles collectent sur le Livret A », a-t-il lâché. En contrepartie de l'argent qu'elles conservent, les banques ont des « engagements de financement des PME qu'elles tiennent », a-t-il fait valoir.
Or, ce dernier argument est en fait... un mensonge. Car si avec l'argent du Livret A, les banques ont pu majorer leurs placements spéculatifs et arrondir leurs profits, sur le dos du logement social, les entreprises n'y ont presque rien gagné. Créé à l'occasion de cette réforme du Livret A et placé sous la tutelle de la Banque de France, l'Observatoire de l'épargne réglementée (dont le site Internet est ici) l'établit de manière catégorique dans son dernier rapport, que l'on peut consulter ci-dessous :
Pour agrandir le document, cliquer sur "Fullscreen"
Ce rapport pointe en effet ce paradoxe : «D'après les données recensées par l'Observatoire de l'épargne réglementée, les fonds restant au bilan des établissements de crédit ont augmenté de 12,4 milliards d'euros entre fin 2008 et fin 2009. Les encours de prêts aux PME ont, quant à eux, progressé de 6,4 milliards d'euros au cours de la même période.» En résumé, les banques ont gardé pour elles 6 milliards d'euros. Un pactole dont a été privé le logement social et qui pour autant n'est pas venu financer les PME... Allez vous étonner ensuite que les banques affichent des profits mirobolants !
Cette guerre contre l'intérêt général que mène François Pérol est d'autant plus choquante qu'il doit donc son poste... au chef de l'Etat, qui l'a promu à la présidence de BPCE dans les conditions tourmentées que l'on sait : pour les conditions de son « pantouflage », il fait désormais l'objet d'une information judiciaire pour prise illégale d'intérêt.
Quoi qu'il en est soit, la partie n'est pas encore jouée. Car ce décret va maintenant faire l'objet d'une concertation. Or, de nombreux protagonistes du dossier poussent, eux, dans le bon sens. Dans un entretien à Libération, le 9 novembre, le directeur général de la Caisse, Augustin de Romanet, a lâché ce qui devrait être une évidence : « L'argent du Livret A est un bien public. » Et dans La Tribune, le 22 novembre, il a ajouté : « La Caisse des dépôts n'a aucun intérêt financier dans le débat en cours, car l'intégralité du résultat du fonds d'épargne est rétrocédée à l'Etat. »
Enfin, dans sa déclaration de politique générale, le 24 novembre (elle est ici), François Fillon a semblé lui-même être insensible au lobbying de mauvaise foi de François Pérol et attaché aux missions d'intérêt général portées par la Caisse des dépôts : « Nous avons le devoir d'offrir à nos entreprises des financements de long terme pour soutenir leur développement. Nous devons orienter l'épargne sur l'investissement de long terme et notamment en actions, et sur les projets d'intérêt général. Plutôt que d'alimenter d
Les bulles spéculatives, c'est là que l'ingénierie financière doit s'employer au soutien de l'économie réelle et de l'emploi. »
En résumé, c'est un très dangereux projet de décret. Mais il fait débat jusque dans les rangs de la droite. La partie n'est donc pas encore jouée. Ni l'intérêt général enterré...