Finances publiques: trente ans de dérives françaises sous l'œil du FMI

En annexe des tout récents rapports sur les «consultations au titre de l'article IV» entre le Fonds monétaire et le gouvernement français, les économistes du FMI ont publié, sous leur propre responsabilité, des études sélectives, dont une, «Les leçons des précédents plans de redressement budgétaires», est fort intéressante sinon encourageante. Elle donne en effet, sur une période de trente années, l'image d'un pays incapable de gérer ses finances, n'agissant que sous une contrainte extérieure forte, péchant systématiquement par optimisme, dépourvu de vision et stratégie de long terme. Ce qui, par voie de conséquences, et on sent bien que les experts du Fonds le pensent très fort même s'ils n'en disent rien, relativise la portée des nièmes engagements de sobriété souscrits actuellement sous la pression des marchés et dont l'hypothétique (à ce jour) et insuffisante (financièrement) réforme des retraites constitue la pierre angulaire.

Au préalable, notons que ces études n'engagent ni le gouvernement français, ni le conseil d'administration du FMI, alors que les rapports eux-mêmes sont des documents politiques, certes préparés par le staff mais débattus et approuvés par les administrateurs (un Français sur 24) et soumis aux observations publiques du pays concerné. Dans cet exercice annuel, soit dit en passant, l'influence du directeur général est minime. Evoquer à cet égard «le FMI de DSK» est peut-être une bonne formule en vue des futures primaires socialistes pour l'élection présidentielle de 2012 mais n'a qu'un très lointain rapport avec la réalité. L'histoire de l'institution enseigne par contre que c'est dans les situations d'urgence, quand le Fonds joue le rôle de pompier volant au secours de pays menacés de faillite (Amérique latine et Mexique dans les années 80, Asie orientale en 1997-98, Hongrie ou Grèce tout récemment) que la «patte» du directeur général se fait plus pesante. On verra d'ailleurs d'ici un an sil'intervention du FMI à Athènes se révèle si négative que cela pour une éventuelle candidature à la candidature de l'ancien ministre des finances de Lionel Jospin...

Les experts du FMI rappellent tout d'abord que «sur plus de trente années, la France a enregistré des déficits budgétaires chroniques et n'a fait que de rares tentatives pour renverser cette tendance»: le «plan Barre» de 1976-80, le «tournant de la rigueur» de 1983-86, le programme budgétaire quinquennal de 1994-97 mis en œuvre dans le but de qualifier le pays pour l'Union économique et monétaire et enfin les efforts imposés par la procédure de déficit excessif du Pacte de stabilité et de croissance entre 2003 et 2007. Le résultat comptable est une croissance exponentielle de l'endettement public, passé de 20% à plus de 80% du PIB entre 1980 et 2010.

Première constatation «politique» (que ne fait pas l'étude du FMI), c'est sous la contrainte externe que les gouvernements français se penchent sur la dérive des comptes publics. Le plan Barre est une réaction empirique à un choc exogène majeur, la flambée des cours du pétrole brut qui frappe tous les pays industrialisés après 1974, mais qui sera complétée par une réponse structurelle de long terme, l'accélération du programme électronucléaire destiné à renforcer l'indépendance énergétique du pays. En revanche, le tournant de la rigueur de 1983, imposé par Pierre Mauroy et Jacques Delors à un François Mitterrand hésitant, est la sanction d'une politique de «relance dans un seul pays» prise à contre-pied par la conjoncture internationale et le début de la «révolution néo-libérale».  

Si l'étude du FMI ne fait que mentionner ces deux premiers épisodes, elle examine de plus près l'exercice 1994-1997 qui s'incarne pour la première fois en France dans une programmation pluriannuelle, la «Loi d'orientation quinquennale relative à la maîtrise des finances publiques», votée au début de 1994. Il s'agit de qualifier la France pour l'euro en respectant les critères budgétaires du traité de Maastricht (plafonds de 3% et 60% du PIB respectivement pour le déficit et la dette) mais aussi, implicitement, dans l'esprit de l'élite «trans-partisane» (l'expression est de Jean-Claude Trichet, une des chevilles ouvrières du projet), d'enfermer durablement un domaine public devenu structurellement dispendieux dans la camisole de force d'une discipline européenne (c'est-à-dire allemande).

Les débuts de l'opération ne sont pas très concluants. Avec Edouard Balladur à Matignon et Nicolas Sarkozy au Budget, et contrairement à ce que prévoyait la loi quinquennale, en 1994 «les recettes additionnelles dues à une croissance plus forte que prévu ne sont pas économisées mais consacrées à financer une série de dépenses nouvelles». En 1995, année électorale, se poursuit la pratique bien française «de la maîtrise ex-ante des dépenses et de leur dérapage ex-post», constate l'étude. Il faut attendre 1996 pour constater une maîtrise de la dépense publique, mais l'objectif de réduction des déficits prévu initialement ne sera pas atteint, contraignant le gouvernement de cohabitation de Lionel Jospin à recourir à une facilité comptable (la soulte de la privatisation partielle de France-Télécom, soit 0,45% du PIB) pour que la France puisse rejoindre la monnaie unique.

Selon l'étude, «le fait que les objectifs quantitatifs de la loi de référence n'étaient pas légalement contraignants permettait une conduite largement arbitraire de la politique budgétaire, du moment que le déficit général restait orienté à la baisse. Tout spécialement, en l'absence de limites contraignantes à la croissance des dépenses, le gouvernement n'a pas appliqué la maîtrise à laquelle il s'était engagé, particulièrement quand les recettes étaient plus élevées qu'anticipées». Inoubliable épisode de la«cagnotte» découverte par Laurent Fabius.

Contrairement aux espoirs ou aux illusions, l'appartenance de la France à l'eurozone ne modifiera pas fondamentalement la donne. «La France, rappelle l'étude du Fonds, a publié de 1998 à 2009 douze programmes annuels de stabilisation, dont six prévoyaient une réduction du déficit général supérieure à 0,5% du PIB, dans le cadre d'une procédure pour déficit excessif» du Pacte de stabilité. Paris s'est trouvé en infraction avec les règles budgétaires communautaires de juin 2003 à janvier 2007, pour y retomber en février 2009, sous l'impact (mais pas uniquement) de la crise financière. Et encore, relativise le FMI, le passage sous le seuil des 3% en 2005 ne fut possible que grâce à des recettes exceptionnelles et y compris pendant le boom économique mondial des années 2005-2007, le déficit des comptes courants français est resté collé à ce plafond. Pourtant, en sus des conditions macro-économiques favorables, la gestion de l'endettement public a en outre bénéficié pendant cette période de taux d'intérêt historiquement bas.

Les efforts de redressement des comptes publics en France se heurtent à une première difficulté structurelle: le gouvernement central n'est pas le seul acteur ni même l'acteur principal. Il ne représente plus que 38 pour cent de la dépense publique, contre 42% pour les différents régimes de protection sociale et 20% ordonnés par les collectivités territoriales et locales. La décomposition par acteurs de la dépense publique des programmes de stabilité des années 2003 à 2008 atteste une incapacité chronique à respecter ou même simplement approcher les objectifs. Seules exceptions, en 2003 et 2004, pour les dépenses du gouvernement central qui se révéleront inférieures (–1,5% et –1,9% respectivement) à la règle de la croissance zéro.

 L'autre problème est que les différents efforts de redressement budgétaire ont mis l'accent presque exclusivement (cela pourrait bientôt changer!) sur le volet dépenses, peut-être (mais ce n'est pas écrit dans l'étude) parce que les marges de manœuvre côté recettes sont bornées par des taux de prélèvements obligatoires déjà parmi les plus élevés au monde.

Les experts du FMI relèvent ce qu'ils qualifient de «spécificité française, à savoir une corrélation importante entre les tendances au déficit du gouvernement central et des systèmes de sécurité sociale, dont les assiettes fiscales sont presque identiques et se révèlent très sensibles aux conditions cycliques». Ils notent aussi que «tant les administrations de la sécurité sociale que les collectivités locales ont fonctionné avec des contraintes budgétaires assez souples et sont devenues de plus en plus dépendantes de transferts de ressources venues du gouvernement central».

Ce que les experts ne disent pas explicitement, c'est que les transferts de compétences liés à la décentralisation, qui ont conduit en trente ans à un doublement de la part des collectivités locales dans la dépense publique, n'ont pas été accompagnés d'une réforme de la fiscalité qui aurait maintenu, voire renforcé, le lien entre l'engagement des financements et la responsabilité de la pression fiscale. Ce qui aurait d'ailleurs rendu impossible le transfert aux collectivités territoriales de certaines dépenses de solidarité relevant plutôt de l'échelon national. On assiste au demeurant à un phénomène de même nature quand la protection sociale est financée de plus en plus largement par l'impôt ou par la dette.

L'irresponsabilité est ainsi le fil rouge de l'histoire budgétaire française de ces trente dernières années: optimisme injustifié, pour ne pas dire déni de réalité quant aux perspectives macro-économiques et au potentiel de croissance du pays (dont une autre étude examine la perte de compétitivité notamment au sein de la zone euro), incapacité à tenir les objectifs retenus ou les engagements pris, absence de vision à long terme, improvisation fiscale permanente. La conclusion des experts du FMI sonne comme un avertissement: «Si on compare avec la période de forte expansion économique antérieure à la récente récession, le besoin d'hypothèses macroéconomiques réalistes est d'autant plus pressant que la croissance est fragile.» Au demeurant, le rapport lui-même, comme les observations de l'administrateur pour la France au nom du gouvernement, traduisent des appréciations divergentes: sur les perspectives macro-économiques, le potentiel de croissance du pays, l'évolution budgétaire et même la santé de son système bancaire, le Fonds ne partage manifestement pas la vision jugée un peu trop rose de Christine Lagarde et de ses services.

Les experts enfoncent le clou en estimant que «le réalisme des prévisions macroéconomiques serait renforcé si elles étaient préparées ou validées par une autorité indépendante». Mais cela ne suffira pas sans «la volonté politique de fixer des limites de dépenses contraignantes pour chaque niveau de gouvernement» (central, local, social) «dans un cadre pluriannuel». Manifestement sceptiques sur la capacité des gouvernants français à rompre spontanément avec les pratiques passées, ils ajoutent même qu'«une forte pression des pairs et des marchés peut aider à conforter cette détermination politique». La confiance règne.