Etats-Unis: le faramineux budget de l'armée échappe aux coupes claires
En cette période de vaches maigres budgétaires et de serrage de ceinture généralisé, aux Etats-Unis comme ailleurs, Barack Obama a voulu marquer le coup en organisant, jeudi 5 janvier, une conférence de presse au Pentagone (une première pour un président américain). Il s'agissait d'expliquer comment il entendait réduire les effectifs et le budget du département de la Défense dans les dix ans à venir. Flanqué par un aréopage de galonnés en tenue d'apparat et avec l'air grave de gamins punis, le « commandant en chef » a exposé sa vision de forces armées américaines qui accompliraient leur mission aussi bien, sinon mieux, avec moins de moyens. Sauf qu'avant de conclure, Obama a ajouté que le budget du Pentagone continuerait malgré tout... d'augmenter.
Leon Panetta et Barack Obama au Pentagone jeudi 5 janvier.© Erin A. Kirk-Cuomo/DOD
Paradoxe ? Jeu de miroir ? Sans aucun doute. S'agissant des finances du département de la Défense (20% du budget des Etats-Unis), rien n'est jamais vraiment simple étant donné les enjeux caché : fierté nationale d'être la première puissance militaire au monde, à la fois en termes de technologie et de capacités sur le terrain ; symbole politique exploité aussi bien par les républicains, qui se veulent le parti de l'ordre et de la force, mais aussi par les démocrates qui ne veulent pas passer pour des faibles (la guerre de Corée et l'escalade au Viêtnam, c'est eux) ; enjeu économique enfin puisque les centaines de milliards de dollars du budget se retrouvent dans la poche non seulement des 570.000 soldats, mais aussi de centaines de milliers de civils qui travaillent indirectement pour le Pentagone via les entreprises prestataires, du supermarché en bordure de base jusqu'à Boeing.
Le Congrès a beau s'être mis d'accord sur 450 milliards de dollars (environ 350 milliards d'euros) de réduction de dépenses liées à la défense sur les dix années à venir – et la possibilité de 500 milliards supplémentaires au cas où les élus républicains et démocrates ne s'accorderaient pas pour couper dans d'autres budgets –, les chiffres s'avèrent souvent trompeurs.
Tout d'abord, il faut savoir que l'on parle du « budget de base » du Pentagone : le coût des guerres en Irak et en Afghanistan est assumé par un « supplément budgétaire » de plusieurs centaines de milliards annuels voté par le Congrès par exemple. Pareil pour les frais associés aux vétérans (les différentes pensions et le coût des soins pour les blessés de guerre), qui ont augmenté ces dernières années et vont continuer à croître mathématiquement, conséquence des conflits à Kaboul et Bagdad : ils sont pris en charge par un ministère (et un budget) séparé.
Deuxièmement, les années 2000 ont été des années fastes pour le Pentagone (voir graphique ci-dessous), donc toute coupe doit être replacée dans son contexte. Ainsi, si l'on prend la réduction maximale prévue de 1.000 milliards de dollars pour la prochaine décennie), cela ferait passer le budget des forces armées pour 2013 de 530 milliards à 472, selon le New York Times. Ce qui représente le même budget... qu'en 2007, pas vraiment une année maigre donc, et un budget 25% supérieur (en dollars reéls) à celui de 2000. La pilule ne semble donc pas trop dure à avaler. D'autant que ces 450 milliards de réductions sont prévus sur dix ans et qu'Obama a promis que le budget continuerait à augmenter avec l'inflation : cette coupe sombre s'apparente donc surtout à une limitation de l'augmentation budgétaire prévue.
Evolution des dépenses liées aux activités militaires des Etats-Unis de 1962 à 2014 (projections)© Wikipedia
Troisièmement, la hiérarchie militaire et ses relais dans l'opinion sont prompts à évoquer leurs craintes quant à une réduction des effectifs de 570.000 soldats aujourd'hui à 490.000 dans les prochaines années. Sauf qu'il est déjà prévu depuis plusieurs années que les forces armées retombent à 520.000 avec la fin de la guerre en Irak – effective depuis décembre. La véritable diminution est donc de 30.000 soldats et non de 80.000 comme certains faucons le laissent entendre.
Dernier point enfin : Obama s'est bien gardé d'annoncer jeudi comment le Pentagone devrait faire des économies, ce qui est le vrai sujet délicat et la véritable difficulté de l'entreprise. Un certain nombre d'analystes militaires ont une excellente idée sur la façon de procéder à des économies : en diminuant le nombre de têtes nucléaires, ce qui permettrait par ailleurs d'appliquer l'accord passé avec la Russie en 2010, ou alors en arrêtant le programme de développement du F-35, un avion destiné aux duels aériens qui fleure bon la guerre froide, ou encore en mettant à la retraite un ou deux porte-avions nucléaires sur les douze en service. Mais le choix final des lignes budgétaires à raboter va être du ressort du Congrès, en partenariat avec le Pentagone.
Or, depuis de nombreuses décennies, les huiles militaires sont passées maîtres dans l'art de la répartition géographique de leurs bases et de leurs prestataires de services. Pour s'assurer le soutien d'un maximum d'élus locaux et nationaux quand il s'agit de financer un programme (ou alors un maximum de résistance face à son démantèlement), les hauts gradés saupoudrent leur budget aux quatre coins du pays, au détriment souvent de la rigueur financière et de l'efficacité. Un tank ou un hélicoptère de combat peut, par exemple, être fabriqué et assemblé dans une vingtaine d'endroits différents, ce qui assure le soutien d'autant d'élus désireux de fournir des emplois à leurs administrés.
Evolution du coût des militaires (violet), civils (bleu) et des prestataires extérieurs (gris) du Pentagone entre 1967 et 2007© DOD
Dans le même ordre d'idées, Obama et son secrétaire à la Défense, Leon Panetta, n'ont fait aucune mention de l'armée de prestataires de service qui se sont greffés sur le Pentagone tels des parasites sur un animal. Au nom du libéralisme et de la volonté que les soldats se consacrent à leur « mission principale » c'est-à-dire se battre, toutes les fonctions « non essentielles » (intendance, mécanique, transports...) sont désormais externalisées.
Or, selon de nombreuses études, les coûts liés à ces services sont trop élevés (en moyenne 1,83 fois plus chers que s'ils étaient effectués en interne), et ils ont explosé ces dernières années (voir graphique ci-dessus), notamment car la plupart des entreprises qui obtiennent ces contrats ont des connexions politiques.
Au bout du compte, la seule véritable demande d'Obama à ses gradés est qu'ils renoncent à la doctrine qu'ils avaient adoptée depuis le début des années 1990, à savoir que l'armée américaine devait être capable de mener simultanément deux guerres régionales majeures (major regional contingencies en langage américano-militaire) et de les gagner. Cette fantaisie (on a vu comment cela a fonctionné en Afghanistan et en Irak) n'en est pas moins l'argument qui a permis au Pentagone de continuer à demander des budgets toujours plus gourmands en personnel et en technologie, année après année, au détriment des évolutions dans le monde.
Aujourd'hui, malgré les circonlocutions de langage adoptées par Panetta, l'ordre a été donné aux militaires de se débarrasser de « ce paradigme qui, franchement, est un résidu de la guerre froide ». Reste à savoir s'ils vont se plier à cette injonction, ou se battre pour conserver leurs joujoux et leurs effectifs.