Les juges constitutionnels allemands vont-ils renverser l'Europe?
Légitimité, loi fondamentale, souveraineté nationale, contrôle et démocratie... Ce sont des mots que l’on entend de plus en plus souvent ces derniers jours en Allemagne, au fur et à mesure que se rapproche la date fatidique de « l’arrêt de Karlsruhe », qui doit être rendu mercredi 12 septembre. Ce jour, huit juges du tribunal constitutionnel fédéral (TCF), drapés dans leurs robes écarlates, vont statuer sur des plaintes déposées en référé : les plaignants estiment que la loi de ratification du pacte budgétaire et du Mécanisme européen de solidarité (MES), adoptée par le Parlement allemand fin juin, conduira à priver ce dernier de son droit de contrôle budgétaire. Cette loi n'est donc pas conforme à la Constitution allemande, soutiennent-ils. Elle doit être abrogée.
Les juges du tribunal constitutionnel© (dr) Ces plaintes sont sans précédent à plus d’un titre. Jamais des plaintes déposées à Karlsruhe n’avaient été portées par 37 000 plaignants. En outre, si elles aboutissent, la révision de la ratification allemande pourrait conduire à bloquer les plans de sauvetage concoctés par les dirigeants européens pour toute la zone euro. Le jugement est donc attendu fiévreusement dans toutes les grandes capitales et les places boursières du monde entier. Déjà, des milliers de reporters et commentateurs juridiques de toutes les nationalités convergent vers la petite ville rhénane, cossue et tranquille, de Karlsruhe.
Pour un citoyen allemand, le nom de « Karlsruhe » n’évoque pas en premier lieu la douceur de vivre de la région rhénane, là où mûrissent paisiblement ces raisins qui produisent les meilleurs rieslings d’Allemagne. Non. Karlsruhe est avant tout la « Ville du Droit », là où siègent la cour fédérale de justice et bien sûr le tribunal constitutionnel fédéral, probablement la juridiction constitutionnelle la plus puissante au monde.
Le tribunal constitutionnel a été créé en 1951 pour être le garant de la légalité des lois et du respect de la constitution. Chaque Allemand peut saisir directement cette institution qui, lors des fêtes de son 60eanniversaire, en 2011, se définissait comme le « cœur de la République », un puissant ventricule qui, en réinjectant régulièrement le rappel des règles constitutionnelles, fait vivre la démocratie allemande. Saisir le Tribunal ? Nos voisins ne s’en privent pas. Chaque année, les 16 juges constitutionnels, répartis en deux chambres, ont à se prononcer sur plus de 6 000 plaintes dont seulement 2 % aboutissent.
Du réarmement de l’Allemagne jusqu’à l’avortement, en passant par la consommation de haschich ou la discrimination au travail, les arrêts pas toujours bienvenus de Karlsruhe rythment ainsi la vie politique et démocratique du pays depuis soixante ans. Pourtant, jamais une décision n’avait été aussi lourde de conséquences que celle qui doit être prise mercredi puisqu’elle concerne, outre l’Allemagne, l’avenir de toute l’Europe.
Le gouvernement allemand a-t-il le droit d’engager l’Allemagne dans un dispositif permanent de sauvetage de l’Euro, le Mécanisme européen de stabilité (MES), qui prévoit l’engagement budgétaire de l’Allemagne sans contrôle parlementaire national ultérieur ? Cet engagement respecte-t-il les principes de la Loi fondamentale, la Constitution allemande, ou constitue-t-il un transfert insidieux de prérogatives nationales au niveau européen ? Enfin, pour des raisons de démocratie élémentaire, le moment ne serait-il pas venu de demander au peuple allemand, par voie référendaire, s'il est prêt à soutenir les évolutions institutionnelles que la crise de l’Euro a rendu nécessaires ?
Telles sont les questions fondamentales auxquelles le TCF doit répondre. « Un report important du MES, qui était prévu pour juillet de cette année, pourrait ouvrir une nouvelle période d’incertitudes sur les marchés en Allemagne et entraîner une considérable perte de confiance dans la capacité de la zone euro à prendre les décisions nécessaires dans un délai approprié », s’inquiète le ministre fédéral des finances, Wolfgang Schäuble.
Dans la procédure actuelle, c’est l’association « Plus de démocratie » (Mehr Demokratie - site internet ici), représentante de près de 36 000 plaignants, qui mène la fronde :« Le Mécanisme européen de stabilité, qui doit venir remplacer durablement la structure provisoire actuelle, le Fonds européen de stabilité financière, pose de nombreux problèmes juridiques qui doivent être désormais résolus. La question est de savoir si les compétences budgétaires du Bundestag doivent être transférées à la Commission et à la Banque centrale européennes, et ce en abandonnant tout contrôle parlementaire », explique Herta Däubler-Gmelin, ancienne ministre fédérale de la justice de Gerhard Schröder et aujourd’hui tête de proue de l’association.
Herta Däubler-Gmelin refuse tout amalgame avec les très souverainistes « adversaires de l’Euro » : « Je suis une Européenne convaincue, c’est-à-dire une Européenne qui s’engage pour une Europe démocratique, constitutionnelle et sociale. Une construction où les banques et les gouvernements dictent leurs conditions, c’est-à-dire sans démocratie, ne pourra jamais recevoir l’appui des citoyennes et citoyens », estime-t-elle.
Et elle pense avoir de bonnes chances d’obtenir la révision de la ratification : « La politique actuellement menée est mauvaise. Elle prétend sauver l’Euro et notre gouvernement nous la vend comme “sans alternative”. C’est faux dans les deux cas. Dans les pays en crise, cette politique génère toujours plus de pauvreté, toujours moins de performances économiques et un rejet social grandissant. Ce n’est pas ainsi qu’ils pourront rembourser leurs dettes. Les gens commencent à rejeter l’Europe », s’insurge-t-elle.
Parmi les plaignants, à côté de « Mehr Demokratie », se trouvent également le groupe parlementaire de la gauche radicale, mais aussi une brochette de politiques et constitutionnalistes, vétérans de la lutte anti-Euro, tel le député conservateur bavarois Peter Gauweiler (CSU), spécialiste des plaintes constitutionnelles depuis l’introduction de la monnaie unique en 2001.
Le rejet de l’Europe, évoqué par Herta Däubler-Gmelin et beaucoup d’autres, n’est pas seulement le fait de citoyens grecs, portugais ou espagnol mais aussi d’Allemands.
« Je ne comprends plus du tout ce qui se passe. Merkel nous dit sans arrêt que si l’euro s’effondre, c’est l’Europe qui s’effondre. Et qu’à ce titre, l’Allemagne doit s’engager sans compter. Je veux bien, je suis pour l’intégration européenne, mais pas sans règles. Qui contrôle tout cela, on ne sait plus. La création du MES va-t-elle vraiment entraîner une perte de souveraineté du Parlement allemand ? Va-t-on donner le droit aux bureaucrates européens de disposer sans limite de mes économies ? J’aimerais pouvoir donner mon avis », assure le commerçant berlinois Reinhardt Hoffmann. Celui-ci n’est pas seul. Un sondage publié la semaine dernière montre que 54 % des Allemands interrogés souhaitent que le Tribunal constitutionnel ordonne un contrôle juridique sur la ratification du MES et du pacte budgétaire.
Euro-Titanic et Capitaine Merkel, selon une revue satirique allemande.© (dr) « Mercredi, nous attendons une décision provisoire sur une plainte en référé. Le Tribunal dira s’il autorise le Président de la république fédérale à signer ou pas les lois qui ont été ratifiées le 29 juin dernier. Si le Tribunal suit la ligne qu’il a défendue jusqu’à présent, je pense que nous avons de bonnes chances d’obtenir gain de cause. Ainsi, nous gagnerons un peu de temps pour mettre enfin en place une politique raisonnable pour l’Europe et pour le remboursement des dettes. Il n’est pas encore trop tard, d’autant plus qu’en attendant, nous avons toujours le FESF à disposition », commente Herta Däubler-Gmelin.
Ce n’est évidemment pas la première fois que les juges de Karlsruhe jouent le rôle de poil à gratter de la politique allemande et européenne. Dès ses débuts, l’institution a ainsi failli faire dérailler la politique étrangère du jeune gouvernement ouest-allemand en bloquant la politique d’ancrage à l’Ouest défendue par le chancelier Konrad Adenauer.
Lors des discussions sur la création de la Communauté européenne de défense (CED), une communauté qui n’a finalement pas vu le jour à cause du vote négatif des députés français, le Tribunal intervenait en estimant que l’entrée dans la CED risquait d’entraîner l’Allemagne dans des aventures militaires que sa Loi fondamentale lui interdit formellement. Karlsruhe demandait alors à Berlin de revoir sa copie et déclenchait l’ire d’hommes politiques peu habitués à se faire taper sur les doigts : « On n’avait pas imaginé les choses comme cela ! » se plaignait le premier chancelier d’Allemagne de l’Ouest, découvrant le pouvoir d’un tribunal qu’il croyait à sa botte. Son ministre des affaires étrangères, le libéral Thomas Dehler, menaçait même de « faire sauter tout le tribunal constitutionnel ».
Plus contrôlé, le ministre des finances Wolfgang Schäuble n’a pas précisé cette fois si l’envie de tordre le cou aux juges constitutionnels le démange, même si l’intervention de Karlsruhe risque fortement de contrecarrer ses plans.
Pour le constitutionnaliste Robert Christian van Ooyen, le tribunal constitutionnel fédéral est « par nature défavorable à l’Europe puisque sa raison d’être est la raison d’État », c’est-à-dire qu'il est le gardien de l’application de la constitution nationale. Pourtant, à l’examen des principales décisions prises ces dernières années par Karlsruhe sur les questions européennes, il serait injuste, et surtout naïf, de considérer les juges de Karlsruhe comme un ramassis de juristes souverainistes et maniaques, juste obsédés par l’application du droit, quelles qu'en soient les conséquences.
Dans son arrêt de 1993 sur le Traité de Maastricht, le Tribunal a ainsi posé les bases de la ligne de conduite qu’il a suivie jusqu’à présent. On y découvre une position plus subtile qu’il n’y paraît. D’une part, les juges ont considéré que le transfert de compétences nationales vers l’Union européenne, dans le cadre d’une union économique et monétaire, n’enfreignait pas le principe démocratique. Mais ils ont fixé une limite à ce blanc-seing. Le jugement sera valable « aussi longtemps, que la légitimation démocratique de l’UE continuera à être assurée rétroactivement par les Parlements nationaux, et que le Bundestag conservera des “pouvoirs et prérogatives substantiels” ».
La dette grecque expliquée aux Allemands par Merkel...© (dr)
C’est la même logique que l’on retrouve derrière l’arrêt de Karlsruhe sur le Traité de Lisbonne, en 2009. À l’époque, les « gardiens de la Constitution » ont conclu que la loi de ratification du Traité de Lisbonne était conforme à la Constitution tout en précisant qu’une intégration de l’Allemagne dans un État fédéral européen n’était pas possible sans changement de constitution et sans tenue d’un référendum. D’autres jugements ultérieurs, sur les mesures d’aide à la Grèce (2011), ou sur les conditions de participation du Bundestag au processus de décision européen, montrent bien comment le TCF ne bloque pas les décisions politiques qu’il n’a d’ailleurs pas à juger. Mais à chaque fois, il défend légitimement le droit, garanti par la Constitution allemande, des institutions démocratiques allemandes de jouer le rôle de représentants de la volonté du peuple.
C’est en se basant sur ces précédents que Wolfgang Schäuble estime que, mercredi, le TCF ne bloquera pas la ratification du MES et du pacte budgétaire, une ratification tout de même votée par les représentants du peuple à une majorité des deux tiers.« Nous avons fait très attention à ce que le MES respecte scrupuleusement la constitution », précise le ministre qui, confiant, explique que le tribunal constitutionnel n’a jamais considéré que l’intégration européenne était l’ennemie de la Constitution.
Mais malgré cette confiance de mise, M. Schäuble n’est pas un débutant. Il sait bien qu’avec le renforcement de l’intégration politique européenne telle qu’elle est actuellement défendue par Angela Merkel, les tiraillements juridiques entre législations nationales et européennes, ne cessent et ne cesseront d’augmenter. Le président du TCF, Andreas Vosskühle, en est aussi bien conscient : « L'Europe est un défi pour l'État de droit autant que l'État de droit est un défi pour l'Europe. C'est une situation tendue mais il faut s'en réjouir », expliquait-il au début de l’été.
À terme, un référendum sur l’engagement européen de l’Allemagne et des Allemands et sur une nouvelle constitution semble donc s’imposer : « Je ne sais pas quand nous serons prêts. Mais je pense que cela va venir plus rapidement que nous le pensons », expliquait M. Schäuble en juin dernier, estimant qu’un tel référendum pourrait même avoir lieu dans les cinq années à venir.
Selon certains observateurs, il n’est pas exclu que, dans son arrêt de mercredi, le Tribunal laisse passer la ratification du MES et du pacte budgétaire, mais impose aux politiques allemands l’obligation de consulter les Allemands sur la question européenne, à plus ou moins brève échéance. Cela, à condition bien sûr que le TCF maintienne son audience de mercredi. Ce qui n’est plus sûr du tout. En effet, on a appris ce week-end que le député bavarois de la CSU, Peter Gauweiler, venait de demander en référé un report de l’audience de mercredi.
M. Gauweiler estime qu’avec l’annonce du plan du président de la BCE, Mario Draghi, la semaine dernière, qui propose d’acheter, sous conditions mais de manière illimitée, les dettes publiques des pays européens en difficulté, la banque centrale européenne avait fait une sortie de route juridique : « Les décisions du conseil de la BCE sont en pleine contradiction avec les traités de Maastricht et de Lisbonne qui interdisent explicitement le financement des États », tonne le député. Il demande en conséquence que le TCF suspende sa décision jusqu’à ce que M. Draghi retire son plan ! Le tribunal a décidé d'examiner en urgence cette nouvelle requête et dira, dès mardi matin, s'il y a lieu ou non de reporter une décision que toute l'Europe attend.
Thomas Schnee