Le conflit d'intérêts se loge au cœur de la réforme de l'Etat
C'est un épisode révélateur, rapporté par le secrétaire confédéral de Force ouvrière, Pascal Pavageau. La scène se passe fin novembre 2007, alors que les équipes d’audit de la RGPP (Réforme générale des Politiques publiques) viennent de rendre leurs recommandations. Les syndicats de fonctionnaires, tenus à distance durant toute cette phase, s'inquiètent de savoir à quelle sauce leur administration va être mangée.
Une petite délégation de FO rencontre Jean-Louis Borloo, alors numéro 2 du gouvernement, pour évoquer leurs préoccupations.« Alors que le ministre convient que sur certains points, comme l'ingénierie publique, on va vers la privatisation (qui sera effectivement décidée – ndlr), il nous assure qu'il lui paraît inconcevable de confier au secteur privé l'inspection du permis de conduire. Je connais le personnage, je crois vraiment qu’il était sincère », se souvient le syndicaliste.
Le 12 décembre 2007, lors du premier Comité de modernisation des politiques publiques, la privatisation de l'examen du permis de conduire est annoncée comme une mesure RGPP. « De mémoire, l'annonce a eu lieu un mercredi. Pendant le week-end, notre camarade du syndicat national des inspecteurs (Snica-FO, majoritaire – ndlr) m'avait appelé pour m’informer que des inspecteurs avaient déjà été contactés par Veolia qui leur avait dit que l'entreprise était prête à former les futurs inspecteurs ! On a une entreprise, peut-être à l'origine de la proposition, qui était manifestement sur les rangs pour occuper le marché avant même l'annonce officielle, alors que le ministre n'était, lui, pas au courant », s’indigne Pascal Pavageau.
Devant la bronca syndicale, ce projet d'externalisation est rapidement abandonné. L'épisode laissera cependant à ceux qui l'ont vécu la tenace impression que, derrière l'opacité de fonctionnement de la RGPP (lire notre article précédent), se cachent parfois des intérêts privés très au fait des processus de décision. « Dans le cadre de la RGPP, le conflit d'intérêt a été institutionnalisé », va jusqu'à dire Pascal Pavageau qui a dirigé le livre noir de la RGPP.
Avant même le lancement officiel de la réforme en juillet 2007, la place que s'arroge par exemple le cabinet de conseil Capgemini dans la mise en œuvre de la RGPP pose question. Par un premier contrat passé en 2006, le cabinet est en effet déjà chargé de faire des propositions pour « moderniser l'État » et surtout lui faire faire des économies, notamment sur la question des systèmes d'information dont Capgemini est le leader mondial.
La société recommande que les services informatiques des ministères, hormis ceux considérés comme trop techniques, sortent du giron de l'État. Son contrat est prolongé par un avenant et la proposition fera l'objet d'une mesure RGPP. Résultat : les ministères ont été obligés de passer des marchés pour faire une étude sur leurs services informatiques dont Capgemini a réalisé le cahier des charges. Et comme les choses sont bien faites, la société qui remporte ce marché n'est autre que… Capgemini.
Les sommes en jeu sont considérables, d'autant que ce type de marché ne connaît visiblement pas la crise. Dans un document interne d'avril 2011, le cabinet précise ses perspectives : « Entre 2010 et 2012, le marché des logiciels et services liés aux projets technologiques de l’État devrait croître de 4 % par an en moyenne, pour atteindre 7,3 milliards d’euros ».
À la Direction générale de la modernisation de l'État (DGME) qui pilote la RGPP à Bercy, les conflits d'intérêts sont tellement flagrants que plus personne ne semble les voir. Dans cette direction où les consultants privés représentent les deux tiers de l'effectif (63 % en 2011 contre 40 % en 2007), le mélange des genres est permanent.
Officiellement, il s'agissait pour Bercy de faire bénéficier le service public des meilleures expertises du privé, en « croisant les compétences ». Voilà donc une administration où les blagues sur les fonctionnaires sont monnaie courante et où certains s'enorgueillissent même auprès de leurs collègues de « casser du fonctionnaire », comme nous l'a rapporté une ancienne consultante. Dans ce service de Bercy, les identités professionnelles d'origine des consultants demeurent les plus fortes : aux yeux des autres, on reste « un McKinsey », « un BCG (Boston Consulting Group) »… Les fréquents allers-retours entre privé et public contribuent d'ailleurs à brouiller un peu plus les lignes.
Le cas du directeur de la DGME, François-Daniel Migeon, est à cet égard confondant. Ce brillant X-Ponts entre en 2004 au cabinet d’Eric Woerth, qui est alors secrétaire d'État à la réforme de l'État dans le gouvernement Raffarin III. François-Daniel Migeon a 35 ans et vient de passer cinq ans comme directeur de projet au cabinet McKinsey. Un itinéraire idéal pour Éric Woerth, lui-même issu du cabinet Arthur Andersen et Bossard consultants, où il était d'ailleurs en charge des collectivités locales et des administrations publiques. À Bercy, la nouvelle recrue s'occupe donc de lancer les audits de modernisation jusqu'à l'arrivée du gouvernement Villepin. Le mentor et sa recrue quittent alors Bercy.
Bref retour chez McKinsey où le passage de François-Daniel Migeon par le Ministère de l'Économie et des Finances a été visiblement apprécié puisqu'il est promu Partenaire associé jusqu'à sa nomination en décembre 2007 à la tête de la DGME.
Dès lors qu'on aborde les évidentes questions de conflits d'intérêts posées par son parcours, le jeune quadra affiche une certaine lassitude. « C’est un peu dépassé comme question, non ? », feint-il de s'interroger. Selon les chiffres fournis par le rapport parlementaire publié cet automne, le cabinet de conseil en stratégie McKinsey est de très loin celui qui a remporté les plus gros marchés à la DGME.
En novembre 2007, un premier marché est passé pour la période 2008–2011. Décomposé en trois lots, il porte sur un montant total de 70 millions d'euros. L'alliance McKinsey-Accenture obtient alors un marché de 39 millions d'euros quand ses challengers Capgemini/BCG d'une part et Ernst & Young d'autre part plafonnent chacun à 15 millions.
Pour le second marché passé en janvier 2011, une fois de plus le grand gagnant est… Mc Kinsey allié à Accenture (5 millions d'euros contre 3,5 millions à BCG/Mazars/Capgemini, 3,4 millions à Roland Berger et Ineu, enfin 860 000 euros pour Bain ).
« On a parfois eu le sentiment qu'il y avait de l'opacité sur l’obtention des marchés, mais nous n'avons pas particulièrement travaillé sur cette question », explique aujourd'hui le député Christian Eckert auteur d'un rapport d'évaluation sur la RGPP avant de conclure : « Disons qu'avec le cabinet qui a obtenu plus que les autres, il semble qu'il y a eu plus que de la proximité ».
Favoritisme ? Dans ce monde feutré et très fermé des cabinets de conseil, personne ne le dit publiquement mais quelques dents continuent de grincer. À McKinsey, on refuse de faire le moindre commentaire sur le sujet « dans le souci évident du respect de la confidentialité pour nos clients », nous explique-t-on.
Pour Jean-Philippe Donjon de Saint Martin, chef du service Conseil à la DGME : « le recours à des consultants s’appuie sur des marchés publics. Toutes les règles ont été respectées ». Le directeur général de la DGME, François-Daniel Migeon, nous précise d'ailleurs que « le premier marché est attribué avant que je ne sois en fonction. Pour le second, lorsque la commission d’attribution des marchés a statué, je me suis retiré. » Nommé le 1er décembre 2007, sur proposition d'Eric Woerth, il n'a en effet pas eu à signer le marché passé un mois plus tôt à McKinsey où il est associé. « On a fait attention à convenablement gérer les choses », précise-t-il.
La commission de déontologie n’a d'ailleurs rien trouvé à redire, pas plus qu'elle n'a récemment tiqué sur le départ à l'automne de Guéric Jacquet, chargé de mission RGPP à la DGME, vers le cabinet de conseil Bain & Company, l'un des prestataires de la DGME ! Cet ancien, lui aussi, du cabinet d'Eric Woerth a en effet quitté Bercy en novembre dernier pour mettre à profit son expérience et sans doute ses réseaux.
« La Commission de déontologie a émis un avis favorable avec simplement la mention explicite qu'il ne pourra pas travailler avec son ancienne administration pendant trois ans », affirme la directrice marketing-communication de Bain, Caroline Detalle. Quelle est la valeur ajoutée d'un haut fonctionnaire ? « Nous recherchons des personnalités avec un cerveau bien fait et il y en a beaucoup dans la haute fonction publique », poursuit-elle.
Pour ces sociétés, établir des ponts avec Bercy est évidemment fort utile tant les perspectives semblent prometteuses, le secteur public paraissant définitivement drogué à leur – très chère – expertise. Les consultants missionnés par la DGME dans le cadre de la RGPP facturent en fonction de la renommée de leur cabinet et de son positionnement, entre 1 500 et 3 000 euros la journée. « Je comprends que pour les contribuables ce soit une question », nous confie une jeune consultante qui vient de terminer une mission pour la DGME. Elle reconnaît d'ailleurs, en privé « être beaucoup trop payée », alors même que beaucoup des travaux de conseil pourraient parfaitement être conduits en interne.
« La DGME habitue les administrations à employer des consultants », nous explique un haut fonctionnaire au secrétariat général d’un grand ministère. « Leur façon de procéder est toujours la même. À la première approche, ils nous disent : on voudrait travailler avec vous, sur quoi pouvons-nous vous aider ? », précise-t-il. « Avant de nous proposer de faire appel à des consultants ».
Avec la RGPP, les dépenses des ministères en cabinets de consultant ont explosé. Dans le livre noir de la RGPP, FO estimait ces dépenses à quelque 950 millions depuis 2007. Une broutille évidemment en regard des « 15 milliards d'économie attendus pas la mise en œuvre de la RGPP », selon Bercy. À condition, bien sûr, que ces chiffres soient sincères et que ces interventions soient réellement utiles…