Des chercheurs démontrent les bienfaits de la démocratie participative... sous conditions

  28 Juillet 2010 Par Romain Lacuisse

Jusqu'ici, la plupart des travaux scientifiques destinés à évaluer les impacts de la participation des citoyens ont consisté en des études de cas isolés, desquelles il reste difficile de tirer des enseignements globaux. Face à ce constat, le Development Research Centre on Citizenship, Participation and Accountability, soutenu par le gouvernement britannique, a engagé une étude comparative de grande ampleur, portant sur 100 cas répartis dans 20 pays. Les conclusions de ces chercheurs sont claires : la participation des citoyens apporte bien des bienfaits en termes de démocratisation et de développement, y compris dans les Etats les plus fragiles. Au-delà de cette réalité, l'essentiel réside cependant dans les conditions permettant d'aboutir à ces bénéfices et de parer des effets pervers tout aussi indéniables.

Des bienfaits récurrents malgré la variété des situations

Sollicités par les financeurs et les décideurs politiques, les auteurs ont tenté de répondre à la question « L'engagement des citoyens fait-il une différence ? » Ils se sont donc attachés à sélectionner un échantillon 100 expériences participatives issues de pays politiquement et économiquement variés (voir la liste). Les impacts de ces expériences ont été codifiés par catégorie et sous-catégorie de résultats, pouvant chacun être jugé bénéfique ou néfaste. 800 effets sur la démocratisation et le développement ont ainsi pu être répertoriés et mesurés.

La démocratie participative agit ainsi dans quatre domaines principaux :

• la construction de la citoyenneté, autant par le développement d'une conscience civique que par la capacité effective à l'exercer ;
• le développement des pratiques de participation, d'une part par le passage à l'action collective et d'autre part par le développement de réseaux et d'alliances ;
• la responsabilité de l'Etat devant les citoyens (accountability) en termes d'accès des citoyens aux ressources publiques, d'accès aux droits et de transparence de l'information ;
• la cohésion et l'inclusion sociales.

Dans chacune de ces catégories, la participation des citoyens a clairement abouti à des progrès, en entraînant 75% d'effets positifs pour 25% d'effets négatifs.

Bien que cette évaluation soit affinée par la suite, ce résultat global laisse déjà apparaître une vision positive mais nuancée. Les bénéfices de la participation sont certes indéniables et s'exercent à plusieurs niveaux. La participation des citoyens peut ainsi influencer directement les politiques publiques, mais apporte également des bienfaits induits considérables, en renforçant la conscience civique, la capacité à agir collectivement, l'inclusion de groupes marginalisés voire, au final, l'exigence des citoyens vis-à-vis de l'Etat. Pour autant, bien que minoritaires, des effets pervers sont également rencontrés. Parfois émerge un sentiment d'impuissance, tandis que les dispositifs participatifs peuvent se trouver par ailleurs manipulés ou uniquement symboliques. La démocratie participative s'avère parfois reproduire les mécanisme de domination traditionnelle des élites, quand elle n'expose pas le citoyen à des représailles.

Pour autant, les auteurs remarquent que les effets pervers rencontrés ne sont pas inhérents à la démocratie participative mais tiennent davantage au comportement des autorités. Nombre d'administrations bloquent ainsi les revendications heurtant le statu quo, soit par la manière douce (absence de suite concrète donnée aux actions participatives, refus de mettre en œuvre les conclusions des discussions), soit par la manière forte (représailles administratives voire usage de la violence).

Le rôle essentiel de la société civile

Le sens commun tendrait à associer les effets pervers de la participation aux pays où la culture démocratique est le moins enracinée. Pour vérifier cette hypothèse, les auteurs ont donc classé les 20 pays étudiés en trois niveaux (pays du Nord, pays du Sud à revenu moyen, pays les plus faibles politiquement et économiquement). Ils ont également distingué quatre grandes formes de participation civique : les associations locales, les campagnes et mouvements sociaux, les espaces de participation institutionnelle, et enfin les formes mixtes associant les trois précédentes. Les résultats de cette analysent ne manquent pas de surprendre : d'une part les effets pervers de la participation se rencontrent aussi bien dans les pays développés qu'ailleurs, tandis que d'autre part la participation institutionnelle a un impact positif tout à fait négligeable par rapport aux formes de participation issues de la société civile.

Ainsi, pour les quatre domaines d'effet de la démocratie participative, l'action associative est responsable de 40% à 49% des résultats bénéfiques. Ces résultats font émerger deux analyses convergentes : d'une part la participation des citoyens apporte des bénéfices aux Etats les plus faibles, d'autre part cette participation n'émergepas spontanément mais doit être le fruit d'un travail intermédiaire de capacitation du citoyen, d'où l'importance des mouvements issus de la société civile. Les auteurs en appellent donc les acteurs de l'aide au développement à rompre avec la stratégie traditionnelle se concentrant uniquement sur le renforcement desinstitutions en reportant la participation du citoyen à une phase ultérieure, alors que les stratégies ascendantes et descendantes seraient mieux utilisées de manière concomitante. Financeurs et gouvernants doivent cependant garantir au citoyen la protection contre d'éventuelles représailles liées à leurparticipation, bien que l'étude montre que ce type d'effet pervers n'est pas l'apanage des pays les moins développés.

Finalement, la question n'est pastant de savoir si la participation fait une différence, mais plutôt de définir les conditions dans lesquelles les résultats s'expriment le mieux et limitent les effets pervers. Bien que les commanditaires de l'étude s'attachent principalement au thème de l'aide au développement, ce travail comparatif rarepeut s'avérer précieux pour aborder la démocratie participative dans nos pays développés, au sens où il permet de remettre en cause certains clichés en réaffirmant par ailleurs l'universalité de certaines exigences. Lorsque les auteurs rappellent ainsi qu'une « participation sans action locale collective destinée à renforcer la citoyenneté et à maintenir de l'extérieur une pression politique s'avèrerait très faible », ils peuvent faire écho à certains débats agitant la démocratie participative à la française. La participation institutionnelle est-elle un moyen pervers de donner au citoyen l'illusion de son influence sur les affaires publiques tout en écartant les mouvements sociaux ? La participation locale remet-elle bien le citoyen au centre de la vie de sa commune ou bien renforce-t-elle au contraire les notabilités existantes ? Un dirigeant politique affichant sa volonté d'un dialogue direct avec le peuple ne cherche-t-il pas plutôt à disqualifier les corps intermédiaires, dont l'utilité reste pourtant essentielle ? Comme le concluent les auteurs de l'étude, si les bienfaits de la participation sont incontestables, ils ne coulent jamais de source pour autant.