Crise de la dette: et l'Etat dans tout ça?
Le gouvernement portugais a récemment donné l'ordre à la RTP, l'équivalent local de France Télévisions, de ne plus rémunérer les élus, fonctionnaires et autres employés du secteur public qui apparaissaient dans ses programmes. On tombe de l'armoire! La télévision publique, financée par le contribuable, a fait savoir qu'elle «acceptait» cette recommandation. On retombe de l'armoire. On apprend dans la foulée que ces «enveloppes» pouvaient représenter plus de mille euros par mois pour certains politiciens habitués des plateaux. Dans un pays où la classe politique est, à tous les échelons, national, régional et local, généreusement rétribuée mais où le salaire minimum, dans le secteur privé, est inférieur à 500 euros.
Venue des marchés financiers modernes nés dans les années 1970 des besoins de financement des Etats, la crise financière globale impose, enfin, que se lève le voile sur les mœurs de«l'étatocratie». Faute de mieux, on usera de ce néologisme, appliqué à la caste supérieure de la haute fonction publique, pour désigner les nombreuses clientèles qui ont proliféré grâce à l'élargissement constant de la sphère publique.
En un siècle, dans les pays avancés, la part de la création annuelle de richesse (le PIB) absorbée par la dépense publique est passée, grosso modo, de moins de 10% à plus ou moins 50% (57% en France, record mondial). La fourchette reste large (dix points d'écart, parfois plus) entre les différents modèles démocratiques mais le phénomène était général. La très décriée «révolution conservatrice» Reagan-Thatcher dans les années 1980 n'a pas vraiment renversé la tendance et les pays qui affichent en la matière (la maîtrise de la dépense publique) les résultats les plus convaincants (Scandinavie, Canada, Nouvelle-Zélande) n'en étaient pas les apôtres les plus virulents.
Dans la «classe sociale» créée par cette expansion continue de la sphère publique, la bureaucratie n'est qu'un des éléments, et en son sein, compte tenu des phénomènes de déconcentration et de régionalisation, la bureaucratie de l'Etat central, une des composantes. La structure de ce vaste ensemble est protéiforme, allant des services centraux aux innombrables «démembrements» de l'Etat, des organismes «indépendants» de contrôle et de surveillance aux innombrables fondations, associations, commissions, des entreprises publiques aux PPP (partenariats publics privés) et aux ONG («non gouvernementales»... mais plus ou moins subventionnées sur fonds publics!). Le point commun, c'est l'émargement aux guichets de l'Etat.
Le commentateur portugais Vasco Pulide Valente qualifie de«classe moyenne démocratique» ces couches sociales qui comprennent les élus, les fonctionnaires de rang élevé et moyen, les administrateurs de statut public ou privé, qui «gèrent» les milliers d'entités qui composent la sphère publique au sens large (14.000 identifiées dans le petit Portugal). Ce système nourrit également, plutôt mal, une armée de «petites mains», fonctionnaire de base et salarié du bas de l'échelle. On ne peut pas dire qu'ils profitent de cet «écosystème» étatique, mais ils lui appartiennent.
La sphère publique et ses clientèles
Mais cet «écosystème» ne se limite pas, loin s'en faut, à ceux qui émargent directement aux poches (désormais vides) de l'Etat. Le clientélisme public s'étend, exemple grec à l'appui, aux centaines de «professions protégées», des pharmaciens aux chauffeurs de poids lourds, qui ont profité de la porosité extrême de cet Etat impotent à l'influence des intérêts particuliers. Intérêts qui ne sont pas tous nationaux: à l'instar des exportateurs allemands de luxueuses berlines officielles (le gouvernement portugais s'applique tardivement un plafond de 40.000 euros par véhicule de fonction!) ou de sous-marins parfaitement inutiles, les profiteurs viennent de loin étancher leur soif au robinet de la dépense publique. Mais c'est bien l'Etat qui est au centre de cette toile d'araignée.
Comme souvent, la caricature, en grossissant le trait, éclaire crûment la réalité. La Grèce est une caricature de la dérive des «étatocraties» modernes. Souvent assiégés ces jours-ci par des manifestants en colère, les députés grecs sont bien entourés. Des générations de parlementaires, dans ce pays où la politique est une fonction dynastique, ont créé tellement de postes de fonctionnaires à leur service que nombre d'entre eux ne se donnent pas la peine de venir travailler, faute de chaise où s'asseoir. Autre exemple, portugais: en 2010, les 750 fonctionnaires de trois directions régionales de l'éducation ont accumulé 6.000 journées d'absence non justifiées. Ici même, Mathilde Mathieu et Michaël Hadjenberg ont tenu la chronique des petits arrangements clandestins qui améliorent l'ordinaire (pourtant grassouillet) des sénateurs de la République française.
Anecdotique? Non. Systémique. L'opacité, le manque d'évaluation de la performance, l'absence de contrôle externe indépendant, c'est-à-dire tout ce qui est reproché à juste titre au monde de la finance, se retrouve dans le fonctionnement de la sphère publique. Et encore: on connaît maintenant, au dollar près, les rémunérations (obscènes) des seigneurs de Wall Street. L'exercice est beaucoup plus difficile pour les «serviteurs de l'Etat», compte tenu de l'invraisemblable complexité des catégories et de la variété infinie des statuts (plus de 500 corps distincts en France), du rôle important dévolu aux primes et aux avantages en nature (logements et voitures de fonction, tarifs préférentiels, etc.) Au nom de la séparation des pouvoirs, la nouvelle majorité de gauche du Sénat refuse, comme ses prédécesseurs de droite, de soumettre l'institution au contrôle de la Cour des comptes, chien de garde qui aboie mais ne peut pas mordre.
La crise des dettes souveraines a mis au jour des situations ubuesques: le secteur public grec incorpore 45% de l'activité économique déclarée du pays mais l'Etat y est incapable de lever l'impôt, les services fiscaux étant ravagés par la corruption. Autrement dit, la conduite de l'économie est confiée à un Etat par ailleurs défaillant dans une mission régalienne élémentaire. En vertu de quelle compétence? On s'étonne que les entreprises dites publiques soient en faillite technique (comme au Portugal, où elles «portent» la moitié de la dette publique) et qu'un bon tiers de l'économie grecque fonctionne souterrainement.
Un «audit citoyen» de la dette publique? Chiche!
La révélation de la crise des dettes souveraines dans la zone euro, c'est que cette maladie n'est pas réservée «aux autres», les sous-développés, les émergents, le «Sud». Mais c'est aussi, les mêmes causes produisant les mêmes effets quelle que soit la latitude, la constatation que la corruption politique sous toutes ses formes, clientélisme, népotisme, prévarication, conflit d'intérêts, trafic d'influence, évasion fiscale, etc., constitue un handicap économique majeur, au cœur de la sous-compétitivité.
Peut-on en chiffrer les effets? Oui. L'économiste italien Tito Boeri s'est essayé à calculer ce que coûtait à l'Italie le «mal governo» attribuable intuitu personæ au «cavaliere» Silvio Berlusconi. A la date de la parution de cette étude, la "taxe de Papi" représentait quelque 20 milliards d'euros, en surcoûts de refinancement de la considérable dette publique italienne. Mais il s'agit d'une grosse goutte d'eau dans l'océan d'encre rouge où barbotent désormais les finances publiques italiennes, comme celles de la plupart des pays avancés, après trente années de fuite en avant budgétaire. Le stock de la dette représente 230% du PIB au Japon, plus de 150% en Grèce, quelque 120% en Italie, plus de 100% en Belgique, plus de 90% aux Etats-Unis, près de 85% en France, etc. Encore ne s'agit-il là que de la dette «au bilan». Si on inclut le «hors bilan», les engagements contractuels non provisionnés (800 milliards d'euros en France pour les seules retraites des fonctionnaires), les ratios s'envolent au-delà de 300 ou 400% du PIB.
Comment en est-on arrivé là, à quoi cet argent a-t-il servi, qui ont été les bénéficiaires de cette manne financée à crédit ? Dans le Club de Mediapart, un collectif d'éminentes personnalités a lancé un «Appel pour un audit citoyen de la dette publique». Initiative salutaire qui devrait en bonne logique entraîner l'adhésion des libéraux. Avec néanmoins quelques précautions. Eviter par exemple le reproche adressé à juste titre à la finance de relations endogamiques avec des régulateurs devenus «captifs». Les citoyens en question ne peuvent appartenir, de près ni de loin, à la sphère publique. S'il est conduit de manière réellement indépendante, cet«audit citoyen» pourrait toutefois ne pas aboutir aux conclusions espérées par ses promoteurs.
Mais il n'est pas nécessaire d'attendre les résultats de cette radiographie financière de la sphère publique pour réfléchir aux mesures correctives qui pourraient arracher les démocraties occidentales à l'emprise fatale de «l'étatocratie». Passons sur le solde du passé. Que la faillite des Etats prenne la forme ouverte d'un défaut massif sur leurs obligations, chemin où la Grèce est déjà bien avancée, ou d'une monétisation des dettes par les banques centrales de manière à provoquer ce retour de l'inflation qui, comme le recommandait Keynes, permettrait «d'euthanasier le rentier», peu importe. Le résultat sera le même.
Sauf à retomber dans les mêmes dérives après ce coup d'ardoise magique, c'est dans le champ institutionnel qu'il faut rechercher des solutions. Le niveau de la dette publique est en grande partie fonction de l'Etat de droit et de la qualité des institutions. Une fois encore, les conclusions des études conduites en la matière, notamment par la Banque mondiale, dans le cadre des stratégies de développement ne sont pas réservées aux «pauvres».
Pour un vrai «retour de l'Etat»
D'abord, «déprofessionnaliser» la vie politique pour revitaliser la démocratie. Le non-cumul des mandats, déjà la règle dans la plupart des démocraties, le cumulard systématique faisant partie de l'exception française, est nécessaire mais pas suffisant. Il faut passer à la limitation du nombre des mandats. Le Portugal l'a fait, à trois mandats maximum, pour les maires, mais pas pour les députés. Mais la plupart des pays ne se posent même pas le problème. La politique doit cesser d'être la profession de toute une vie.
Prendre enfin au sérieux la lutte contre la corruption. La politique doit cesser d'être une profession où l'on s'enrichit, par des moyens légaux... ou illégaux. L'indépendance de la Justice (qui n'existe pas en France) est une condition nécessaire. Ce n'est pas un hasard si le mémorandum négocié entre le Portugal et la troïka UE-FMI-BCE consacre un chapitre entier aux dysfonctionnements du système judiciaire. Mais elle n'est pas suffisante. La lutte contre la corruption nécessite, comme l'indique l'exemple probant de Hong Kong(lire ici), un dispositif spécifique.
Faire entrer les différentes fonctions publiques dans le droit commun du salariat. Sauf à de très rares exceptions (les grandes missions régaliennes), rien dans une démocratie moderne ne justifie l'existence de corps administratifs ou parapublics en dehors et au-dessus du lot commun. Les démocraties authentiquement «citoyennes» scandinaves l'ont fait, sans plonger pour autant ceux qui remplissent des missions publiques dans un enfer social. Une bonne partie des administrations y sont d'ailleurs devenues des missions, qui s'éteignent naturellement avec une utilité sociale soumise à un réexamen régulier. S'il faut qu'une banque privée puisse faire faillite, il faut aussi qu'une entité publique dont l'utilité sociale est épuisée puisse être supprimée.
Introduire dans la sphère publique au sens large une politique d'évaluation de la performance, selon des critères définis et transparents. Pour certaines activités, ces critères seront nécessairement différents de ceux qui s'imposent dans le secteur privé concurrentiel. Pour nombre d'autres «missions» incorporées au fil des ans dans le périmètre de l'Etat, rien ne justifie cette distinction. En état de cause, l'impossibilité budgétaire de les subventionner imposera inévitablement leur retour au secteur privé ou leur disparition.
Ce petit échantillon personnel, d'inspiration «libérale», serait une contribution au plan de marche du fameux «retour de l'Etat». Car si la dette publique est un indicateur, c'est bien celui d'une faiblesse intrinsèque de l'Etat, omniprésent mais impotent.
Une «thérapie de choc» pour des économies «en transition»
Reste une question majeure, sociologique et même anthropologique, posée par Vasco Pulide Valente: que faire de cette «classe moyenne démocratique» nourrie depuis plusieurs générations à l'endettement public? Dans l'immédiat, le Portugal, où l'effectif de la fonction publique a presque doublé en trente ans (passant de 400.000 à 700.000), a choisi (comme la Grèce) de réduire substantiellement son niveau de vie sans en diminuer vraiment la dimension: baisse des salaires et des pensions (au-dessus d'un certain seuil de revenu), suppression «temporaire» des 13e et 14e mois de salaire, réduction du train de vie (avantages en nature, indemnités diverses), élimination des enseignants insuffisamment qualifiés (le Portugal a le taux d'encadrement scolaire le plus élevé de l'OCDE sans les résultats correspondants), mises en retraite anticipées, etc. En espérant que cela suffira.
Passé le choc récessif brutal, dont la durée dépend aussi de l'environnement européen et international, il s'agit de transhumer d'une croissance dopée artificiellement par la dépense publique à crédit à une croissance productive réelle. Ce n'est pas impossible. Après tout, les anciennes «économies en transition» des pays européens tombées brutalement de l'ex-empire soviétique dans l'économie de marché ont réussi, plutôt bien, ce qui était un saut dans l'inconnu. Au prix d'une «thérapie de choc», qui a provoqué initialement un recul brutal, mais temporaire, de l'activité.
Les économies dites «périphériques» de la zone euro sont face à un défi de même nature, même s'il n'est pas de même ampleur (sauf en Grèce). Il est évidemment dans l'intérêt général de l'Europe, comme hier après la chute du Mur de Berlin, qu'elles ne soient pas abandonnées à elles-mêmes pour le relever. A propos, la Pologne du père de cette thérapie, Leszek Balcerowicz, seul pays européen à avoir éviter la récession en 2009, vient de reconduire au pouvoir une coalition libérale, alors que partout ailleurs les sortants sont sortis. Une vérité qui dérange.